Nella sostanza il quesito è chiaro – riduzione da dieci a cinque anni del tempo d’attesa per chiedere la cittadinanza in base al regolare soggiorno – anche se la formulazione sconta i tipici limiti dei quesiti referendari.
Da sempre si discute della chiarezza dei quesiti referendari. Ci sono, invero, limiti a tale chiarezza strettamente legati alla natura dello strumento e, più in generale, all’inserirsi della democrazia partecipativa (o diretta) nel nostro sistema politico-giuridico.
In un sistema dove lo Stato si presenta come entità obiettiva ed astratta, distinta dalla società, titolare di poteri propri il cui esercizio avviene attraverso espressioni giuridicamente formalizzate, la democrazia partecipativa (o diretta) dà luogo a interazioni complesse nel cui contesto possono talvolta emergere formulazioni dalla chiarezza piuttosto contenuta.
In questo caso abbiamo un referendum concernente la legislazione, abrogativo di legge, perché questa è la possibilità che prevede la Costituzione. Di conseguenza formalmente sempre e solo si chiede ai votanti se vogliono oppure no cancellare una o più disposizioni.
Ciò può incidere negativamente sulla “chiarezza”.
Se, ad esempio, il referendum verte sulla scelta di avere oppure no un determinato istituto, chi è “contro” quell’istituto deve votare “Sì” (all’abrogazione delle disposizioni che quell’istituto prevedono). Così accadde in occasione del primo referendum, quello del 1974 sul divorzio. Alcuni, perciò, in quell’occasione sostennero che il quesito non era “chiaro”. Non sarebbe stato però possibile fare altrimenti.
Nel caso del presente referendum sulla cittadinanza, peraltro, anche se con formula breve si parla, appunto, di referendum sulla cittadinanza, non si tratta di esprimersi a favore o contro tale istituto ma di esprimersi a favore o contro due aspetti particolari della relativa disciplina.
Richiamiamo anzitutto il testo del quesito
Volete voi abrogare l’art. 9, comma 1, lettera b), limitatamente alle parole “adottato da cittadino italiano” e “successivamente alla adozione”; nonché la lettera f), recante la seguente disposizione: “f) allo straniero che risiede legalmente da almeno dieci anni nel territorio della Repubblica.”, della legge 5 febbraio 1002, n. 91, recante nuove norme sulla cittadinanza?
È chiaro? Notiamo anzitutto che Il quesito referendario contiene con tutta evidenza due domande.
Per capire di chi si tratta, partiamo dalla seconda:
Volete voi abrogare l’art. 9, comma 1, lettera f), della legge 5 febbraio 1992, n. 91?
La domanda in sé è chiara: la citata lettera f) è quella che, come ricordato nel quesito, prevede la regola dei dieci anni di previo regolare soggiorno per poter chiedere la cittadinanza in virtù della residenza (se non si appartiene a categorie speciali: apolidi, “comunitari” o rifugiati).
Quindi, chi vota “No” esprime la convinzione che tale durata del tempo d’attesa sia giusta mentre chi vota “Sì” esprime, al contrario, la propria contrarietà a tale durata del tempo d’attesa.
Col voto si esprime solo una posizione “contro”?
Fin qui, tutto chiaro. E rispetto al “No” in sostanza non c’è niente da aggiungere, se non la precisazione che, per le ragioni che vedremo, dovrebbe votare “No” anche chi fosse convinto che il termine d’attesa dovrebbe essere più lungo, perché da tale punto di vista la vittoria del “No” sarebbe comunque male minore rispetto a quella del “Sì”.
Rispetto al votare “Sì”, invece, va affrontata una questione ulteriore: chi vota “Sì”, oltre ad esprimere la propria contrarietà al chiedere dieci anni di previa residenza, sceglie anche una diversa disciplina della durata richiesta del previo soggiorno?
Sì, sceglie anche una diversa disciplina. E, va aggiunto, non avrebbe potuto essere altrimenti perché, in caso contrario, con la vittoria del “Sì” si sarebbe creato un vuoto normativo che avrebbe in sostanza impedito alla più parte dei c.d. extracomunitari d’ottenere la cittadinanza italiana, un esito contrario ai principi del nostro ordinamento (essendo la possibilità di divenire cittadini corrispondente a un diritto fondamentale, cfr. da ultimo Corte costituzionale n. 25/2025) oltre che in contrasto con la logica sottesa al quesito.
Ma quale disciplina si sceglie votando “Sì”?
Nel sito del Comitato referendario si parla di un “ripristino” della disciplina vigente prima della legge attuale. Ma a riguardo è il caso di essere precisi. Formalmente non c’è nessun ripristino. E non avrebbe potuto essere altrimenti. La Corte costituzionale è sempre stata molto netta nell’escludere che col referendum si possa produrre in generale un tale effetto: “non può affermarsi che, laddove l’esito del referendum fosse favorevole all’abrogazione, [tornerebbe] in vigore la precedente legislazione” (decisione n. 13/2012). E allora?
Per comprendere quale disciplina si sceglie votando “Sì” va considerata la prima domanda insita nel quesito referendario:
Volete voi abrogare l’art. 9, comma 1, lettera b), limitatamente alle parole “adottato da cittadino italiano” e “successivamente all’adozione”?
Se si abroga la previsione dei tempi d’attesa di cui alla lettera f) – dieci anni – non c’è più la disciplina relativa alla durata della previa richiesta residenza per l’acquisto della cittadinanza da parte del cittadino extracomunitario in virtù appunto della previa residenza. Ma cancellando dalla lettera b) le parole sopraindicate, il nuovo testo ci dà, ci darebbe per vie traverse una nuova disciplina a riguardo (in un certo senso è come se, quanto all’oggetto, l’abrogata disciplina di cui alla lettera f) rifluisse nella lettera b)); perché il testo che residua è, sarebbe il seguente: la cittadinanza italiana può essere concessa
- b) allo straniero che risiede legalmente nel territorio della Repubblica da almeno cinque anni.
Dunque, combinando due abrogazioni, una totale, lettera f), e una parziale, lettera b), si darebbe vita a un’unitaria normativa di risulta contenuta nella legge del 1992, perché, abrogata la lettera f), attraverso le cancellazioni di cui sopra la lettera b) (oltre a continuare ad applicarsi al caso particolare dello straniero maggiorenne adottato da cittadino italiano) con la sua previsione dei cinque anni di previo regolare soggiorno varrebbe per tutti gli immigrati cittadini di uno Stato non appartenente all’UE (salvo il caso particolare dei rifugiati).
Per questo chi ritiene sarebbe giusta una durata della previa residenza maggiore dei dieci anni oggi previsti dovrebbe votare “No” scegliendo il male minore.
Ma se l’effetto del “Sì” sarebbe una modifica della legge del 1992 perché si parla di “ripristino” della disciplina precedente, ossia di quella del 1912?
Perché se è vero che in caso di vittoria del “Si” avremmo, semplicemente, una modifica della legge del 1992, è altrettanto vero che, a quel punto, per quel che riguarda la durata della previa residenza richiesta per l’acquisto della cittadinanza appunto in virtù della residenza, la disciplina del 1992 sarebbe analoga a quella del 1912 che richiedeva cinque anni.
A questo punto tutto dovrebbe essere chiaro circa la scelta che i cittadini sono chiamati a fare.
Certo, alla chiarezza dell’effetto corrisponde una struttura del quesito con due domande davanti alle quali non è immediatamente intelleggibile il meccanismo tecnico che porta al risultato (il che ha reso necessaria la spiegazione di cui sopra, non priva di macchinosità).
Sarebbe stata possibile una formulazione più semplice?
No. Qualcuno avrebbe trovato forse più lineare un ordine inverso dei due quesiti, ossia: prima indicare l’abrogazione parziale della lettera b), con l’effetto di far emergere la regola dei cinque anni “per tutti”; e poi indicare l’abrogazione della lettera f), divenuta di conseguenza “inutile”. Ma non sarebbe cambiato molto sul piano della difficoltà di lettura.
È chiaro che sarebbe stato più lineare chiedere semplicemente ai cittadini se volevano oppure no sostituire nella lettera f) la formula “dieci anni” con la formula “cinque anni”. Ma non sarebbe stato possibile perché, come ricordato in apertura, il referendum è previsto come meramente “abrogativo” sicché la nuova disciplina può derivare solo da cancellazioni, non da formali sostituzioni-aggiunte.
Manuel Gioiosa, Ricercatore Settore Legislazione