I nuovi trasferimenti del 26 gennaio 2025 di alcune decine di persone migranti in Albania e la decisione della Corte di Appello di Roma di non convalidarne il trattenimento hanno riacceso i riflettori sull’ormai annosa questione della legittimità dell’esternalizzazione di cui all’accordo Italia-Albania. È l’apertura di una “seconda stagione” che probabilmente sarà piena di colpi di scena quanto la prima, iniziata il 6 novembre 2023, data nella quale è stato firmato il primo accordo tra Italia e Albania.
A poco meno di un anno di distanza, i primi trasferimenti in Albania e la loro mancata convalida hanno messo a dura prova l’attuazione del Protocollo, arrestandone di fatto l’efficacia e scatenando un ampio dibattuto giuridico-politico intorno alla misura. Una battuta di arresto prevista (in alcuni casi sinceramente auspicata) da esperti del settore e parte della dottrina oltre che dalle forze politiche d’opposizione. D’altra parte, anche nel Regno Unito la Suprema Corte aveva interrotto il trasferimento dei richiedenti asilo poco prima che partisse il primo aereo, contestando la validità della procedura messa in atto dal Governo britannico. E ancora una volta la vicenda UK dimostra un parallelismo con quella italiana: anche lì il provvedimento giurisdizionale aveva fatto leva non tanto sulle criticità della misura in sé, ma sull’insicurezza del Ruanda, Paese terzo considerato illegittimamente sicuro dalle autorità britanniche.
Sul caso italiano, a fronte di un informale benestare da parte della Commissione Europea, molte erano state le criticità osservate dagli osservatori nazionali: lacune normative, dubbia compatibilità dell’accordo con il Sistema comune di asilo europeo, dubbi sull’effettiva tutela dei diritti umani delle persone trasferite, ambiguità nell’individuazione delle persone vulnerabili da escludere dalla misura, non chiarezza della legge sui casi e le modalità previste per il trattenimento e l’eventuale rimpatrio, a carico delle autorità italiane, forte contrazione dell’accesso al patrocinio legale per i richiedenti asilo.
Il vaglio giurisdizionale in sede di convalida si è concentrato però su un concetto di derivazione del tutto europea: la designazione di un Paese di origine come “sicuro”. Dato che tale designazione, come da Protocollo, fa discendere l’applicazione della procedura accelerata alla domanda di asilo posta da un richiedente proveniente da un tale Paese, e di conseguenza permette il trasferimento in Albania, ecco che tale designazione diviene chiave di volta di tutto il sistema di esternalizzazione su modello italiano. Ma per meglio comprendere tutti i fattori in gioco, è necessario preliminarmente ripercorrere con ordine i fatti.
La non convalida dal Tribunale di Roma sui trattenimenti
Con il primo viaggio della nave della Marina militare italiana ha inizio la “prima stagione” della vicenda politico-giudiziaria. Il 14 ottobre sono state sedici persone, di nazionalità egiziana e bengalese, le prime ad essere trasferite. Quattro di loro sono state riportate subito a bordo della nave, con destinazione Italia: due si sono infatti dichiarate minorenni e altre due hanno riferito problemi di salute. Nel frattempo, la Commissione territoriale, applicando la procedura accelerata in frontiera, ha respinto le domande di asilo dei dodici rimasti in Albania. Il trattenimento dei richiedenti asilo, nelle zone di frontiera (qui rappresentate dalla costa albanese tramite una criticata e chiacchierata “fictio iuris”) è una privazione temporanea della libertà personale e deve dunque essere vagliata da un giudice nelle quarantotto ore successive alla comunicazione.
Il 18 ottobre il competente Tribunale di Roma non ha convalidato il trattenimento, dichiarando illegittima l’applicazione della procedura di frontiera, e statuendo il diritto dei soggetti coinvolti di essere condotti in Italia. Il diniego della convalida dei trattenimenti nelle strutture albanesi, si legge nel comunicato stampa della Corte, è dovuto “all’impossibilità di riconoscere come ‘Paesi sicuri’ gli Stati di provenienza delle persone trattenute, con la conseguenza dell’inapplicabilità della procedura di frontiera e, come previsto dal Protocollo, del trasferimento al di fuori del territorio albanese delle persone migranti”. La decisione di designare un Paese di origine come sicuro spetta all’autorità governativa, seguendo determinati criteri: analisi dell’ordinamento giuridico, dell’applicazione della legge all’interno di un sistema democratico e della situazione politica generale; assenza, in via generale e costante, di atti di persecuzione, né tortura o altre forme di pena o trattamento inumano o degradante, né pericolo a causa di violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale; rispetto dei diritti umani, civili e politici; firma di convenzioni internazionali sulla protezione dei rifugiati. La normativa europea poi prevede (a rigore, nella vecchia Direttiva procedure 2005/85/CE e nel nuovo Regolamento EU 2024/1348, non nella Direttiva ora in vigore 2013/32/EU) la possibilità di effettuare delle esclusioni per alcune porzioni di territorio interessate da conflitti oppure per determinati gruppi di persone vittime di persecuzioni o violazioni di diritti umani. Molti Stati membri, infatti, prevedono tali tipi di esclusioni nelle loro liste designate. Ma è nel contenuto e nella analisi dei criteri di valutazione che il terreno può diventare assai scivoloso: un Paese sicuro nella sua interezza, ma dove avvengono violazioni di diritti umani per una minoranza di persone, è comunque da considerarsi generalmente “sicuro”? E a chi spetta tale valutazione, su quali precisi parametri?
Il richiamo alla Corte di Giustizia sui Paesi di origine sicuri
Nel ragionamento della Corte romana è presente il riferimento alla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (C-406/22) di appena sedici giorni prima, il 4 ottobre 2024, citata ancor prima della sua traduzione ufficiale in italiano. Il provvedimento statuisce, tra le altre cose, il dovere per il giudice nazionale di controllare la validità delle condizioni materiali di designazione del Paese di origine come “sicuro”. In breve, secondo il provvedimento dei giudici romani, sia in Egitto sia in Bangladesh, sulla base delle stesse fonti del Ministero degli Esteri (le cosiddette “Schede Paese” richiamate dal decreto ministeriale come fonti Country Origin Information e rese pubbliche tramite accesso civico di ASGI), sono presenti violazioni sistematiche dei diritti umani per alcuni gruppi di persone, da escludere quindi dalle procedure accelerate. Per l’Egitto, sono esclusi dalla valutazione di sicurezza gli oppositori politici, i dissidenti, gli attivisti e i difensori dei diritti umani; per il Bangladesh la comunità LGBTQ+ , le vittime di violenza di genere, incluse le mutilazioni genitali femminili, le minoranze etniche e religiose, le persone accusate di crimini di natura politica, i condannati a morte, gli sfollati “climatici”, costretti ad abbandonare le proprie case a seguito di eventi climatici estremi. Di conseguenza, la designazione di sicurezza per questi Paesi non rispetta i criteri dettati dalla normativa europea, che prescrive che i Paesi di origine siano “generalmente e costantemente” considerati sicuri (All. 1 Direttiva 2013/32/EU). Invero, il caso di specie analizzato dalla Corte di Lussemburgo si riferiva alla invalidità di eccezioni sulla sicurezza concernente alcune porzioni di territorio. Il Tribunale di Roma ha ragionato in questo caso per analogia (argomento contestato infatti dalla Avvocatura dello Stato, che ha impugnato il provvedimento).
La modifica della normativa e i rinvii pregiudiziali
Pochi giorni dopo, il Governo ha emesso il Decreto-legge 23 ottobre 2024, n. 158, che ridefinisce la lista dei Paesi di origine sicuri. Tale misura, trasposta poi nella Legge di conversione del 9 dicembre n. 187, ha innanzitutto inserito la lista dei Paesi di origine sicuri direttamente all’interno del Decreto procedure n. 25 del 2008, rendendola così un atto avente forza di legge primaria, nel tentativo, forse, di darne una veste più formale e renderne più difficile la disapplicazione (prima la lista era emanata con decreto ministeriale, fonte di rango secondario). La nuova norma tiene conto peraltro anche della sentenza della Corte di Giustizia, escludendo inoltre i Paesi per cui si prevedevano eccezioni per la sicurezza di alcune parti di territorio (Camerun, Colombia e Nigeria, non più considerati sicuri), ma comunque mantenendo ferma la valutazione di sicurezza sia per l’Egitto sia per il Bangladesh, Paesi di origine problematici come descritto per la violazione di diritti umani di alcuni gruppi determinati di persone.
Anche altre corti di primo grado si sono poi poste il problema in relazione all’applicazione della accelerata a richiedenti provenienti da Paesi di origine sicuri. È seguito il 25 ottobre il rinvio pregiudiziale del Tribunale di Bologna (C-750/24), il quale, sulla scia di due precedenti rinvii pregiudiziale di Firenze (C-388/24 e C-389/24), ha interrogato la Corte di Giustizia sui criteri applicabili per la valutazione di sicurezza di Paesi nei quali sono comprovate persecuzioni contro gruppi individuati di persone (evidenziando, tra l’altro, proprio il caso del trattamento riservato ad alcune minoranze in Bangladesh). Il 4 e il 5 novembre, il Tribunale di Roma ha introdotto due rinvii (C-758/24 e C-759/24), sottoponendo alla Corte, oltre a un quesito simile a quelli posti dai Tribunali di Firenze e di Bologna in merito all’eccezione personale, altri tre quesiti inerenti alle modalità di individuazione dei Paesi sicuri e al ruolo in materia del giudice nazionale. Ancora, con il 6 novembre 2024, il Tribunale di Palermo ha introdotto due rinvii (C-763/24 e C-764/24), interrogando la Corte sulla possibilità di prevedere le eccezioni personali. Infine, il 13 novembre 2024, il Tribunale di Roma ha depositato altri sette rinvii.
Nel frattempo, al di là del (prevedibile) dibattito politico conseguente alla vicenda, dominato purtroppo più da petizioni di principio che da validi argomenti giuridici, preoccupazioni venivano sollevate riguardo al rischio di collisione tra poteri dello Stato, esecutivo e giurisdizionale. Il giudice, per sua competenza, è chiamato in causa per validare la legittimità della privazione della libertà del richiedente asilo trattenuto in frontiera, in procedura accelerata, a causa del fatto che egli sia proveniente da un Paese “sicuro”. Il legislatore prevede, per tali domande di asilo, una procedura semplificata e più veloce che si fonda su una presunzione di infondatezza della richiesta, in quanto, appunto, il Paese di provenienza risulta privo di criticità in merito al rispetto dei diritti umani e dei principi democratici: una procedura “accelerata”, concepita per tracciare una distinzione tra richiedenti meritevoli e non, così da indirizzare i secondi verso una procedura più rapida con possibilità di trattenimento. Se tale Paese di origine sicuro non è, e cioè se quei criteri non risultano rispettati dall’autorità che ha deciso sulla designazione, allora viene meno anche il presupposto del trattenimento.
L’ordinanza interlocutoria della Cassazione, in dialogo con la Corte di Giustizia
Proprio sul punto si è espressa la Corte di Cassazione, nel gran finale d’anno arrivato il 30 dicembre 2024. La Corte, con una inusuale ordinanza interlocutoria priva di natura decisoria, ha sospeso il giudizio sui trattenimenti, in attesa che i colleghi della Corte di Giustizia UE, probabilmente la prossima primavera, si pronuncino in merito ai rinvii pregiudiziali sui Paesi di origine sicuri. Infatti, in prossimità dell’udienza pubblica del 4 dicembre in Cassazione sul caso dei richiedenti trasferiti in Albania, l’Ufficio del Pubblico Ministero ha chiesto alla Corte la sospensione del giudizio in attesa della decisione della Corte di giustizia. La richiesta è stata formulata “per evidenti ragioni di cautela in considerazione della rilevanza giuridica della questione e della circostanza che il giudice di ultima istanza, nella pendenza di giudizi di rinvio pregiudiziale, ha l’onere di attendere il pronunciamento della Corte di giustizia anche per evitare una sovrapposizione di decisioni potenzialmente contrastanti tra loro”. In spirito di cooperazione, dunque, e in ottica di uniformità di applicazione del diritto di derivazione europea, la Corte di Cassazione ha scelto di attendere. L’udienza sul rinvio pregiudiziale del Tribunale di Roma, per altro, è già calendarizzata per il 25 febbraio.
La Corte di Cassazione nella sua ordinanza fornisce una interessante ipotesi di lavoro in ottica di cooperazione giudiziaria con la Corte di Lussemburgo. Secondo la Suprema Corte, in ogni caso, le eccezioni sulla sicurezza per gruppi individuati di persone (es. minoranze perseguitate), pur compatibili con la nozione di Paese di origine sicuro, non possono essere ammesse senza limiti. Un passaggio particolarmente significativo dell’ordinanza (par. 17.2) è quello che utilizza il parametro della dignità umana come limite alle valutazioni di sicurezza generale di un Paese: “le eccezioni personali, pur potendo ritenersi di per sé compatibili con la nozione di paese di origine sicuro, non sono ammesse a fronte di persecuzioni costanti, endemiche o generalizzate, perché altrimenti sarebbe messo in crisi il requisito del generalmente, richiesto nell’allegato I della direttiva, e sarebbe pregiudicato il valore fondamentale della dignità.” La tutela delle minoranze da persecuzioni è, infatti, un profilo essenziale e imprescindibile perché sia configurabile uno Stato di diritto che si possa definire realmente sicuro per tutti. “Quella tutela è la cifra che distingue uno Stato democratico da uno Stato che tale non è.”
Come riportato nella citata ordinanza interlocutoria, il sistema è improntato a una pluralità di rimedi: una pluralità destinata ad arricchire gli strumenti di tutela dei diritti fondamentali, in un contesto che vede anche il giudice comune impegnato a dare attuazione al diritto dell’Unione europea nell’ordinamento italiano, con i propri strumenti e nell’ambito della propria competenza. Questo vale non solo per il caso italiano, ma anche per altre esperienze di tutela multilivello: nei primi di gennaio il Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite ha stabilito che l’Australia ha violato i diritti dei richiedenti asilo detenuti nei centri per migranti allestiti dal governo nelle isole di Nauru (un piccolo stato indipendente nell’oceano Pacifico) e Manus (in Papua Nuova Guinea, il cui centro per migranti è stato chiuso dalla Corte Suprema nazionale).
Tornando all’Italia, siamo alle prese con quella che potremmo definire “seconda stagione” relativamente ai trasferimenti. Con Legge n.187 del 9 dicembre sono stati apportati cambiamenti nelle procedure giudiziarie di impugnazione dei provvedimenti riguardanti l’asilo: la competenza a decidere sulla validità dei trattenimenti è ora decisa dalla Corte di Appello, e non più dal Tribunale di primo grado. Sono stati 49 i migranti selezionati come eleggibili alla misura del trasferimento in Albania, circa il 5% delle persone salvate nei due giorni di stazionamento della nave Cassiopea nelle acque territoriali vicino a Lampedusa (senza lo screening degli operatori OIM, effettuato invece lo scorso ottobre). Durante le procedure di identificazione e gli esami medici sulla costa albanese, quattro di loro sono risultati essere minorenni, mentre due adulti sono stati giudicati “vulnerabili”. Un’altra Corte dunque è stata chiamata ad esprimersi sulle medesime questioni di diritto e sulla sorte delle 43 persone rimaste in Albania in stato di trattenimento. Il 31 gennaio ancora una volta i giudici hanno deciso di sospendere il giudizio sulla convalida, confermando la precedente giurisprudenza di merito. Con una pioggia di 43 rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia, la Corte di Appello ha sottoposto a un’altra battuta d’arresto alla vicenda, la quale proseguirà a questo punto solo dopo che la Corte di Lussemburgo avrà espresso il suo parere.
Sara Morlotti, ricercatrice Settore Legislazione