La sentenza Alace e Canpelli del 1° agosto emessa dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea ha messo (parzialmente) fine al dibattuto istituzionale iniziato lo scorso novembre per quanto riguarda il potere dei giudici nazionali di controllo sulla designazione per legge dei Paesi di origine sicuri, aspetto centrale dell’attuazione del Protocollo Italia-Albania per quel che riguarda la selezione delle persone migranti da trasferire.
La vicenda ha sollevato numerose riflessioni e ipotesi da parte di politici, giuristi europei, operatori del settore e esperti di diritti umani. Lasciando da parte ricostruzioni e considerazioni giuridico-accademiche, quello che è interessante notare in questa sede sono tre considerazioni di ordine generale, oltre a una riflessione conclusiva.
1. Sulla esclusione della possibilità di designare un Paese di origine sicuro se non è tale per alcune categorie di persone
In primo luogo, già prima della decisione, era stato ipotizzato che, in assenza di deroghe esplicite nella normativa europea vigente, la nozione di Paese sicuro dovesse intendersi riferita alla popolazione nel suo complesso, senza ammettere esclusioni territoriali o categoriali. È proprio questa l’interpretazione che la Corte di Giustizia ha preferito, sebbene lo stesso Avvocato generale della causa in oggetto l’abbia definita nelle sue conclusioni una nozione “restrittiva e un po’ idealistica” di Paese di origine sicuro. Di fatto, la Corte ha giudicato che nella vigenza della Direttiva procedure (in vigore fino al prossimo giugno 2026) non è possibile per gli Stati membri designare un Paese di origine come “sicuro” se al suo interno ci sono alcuni gruppi o categorie di persone oggetto di persecuzione.
Se è pur vero che è possibile leggere la decisione sul punto come un chiaro monito contro pratiche di designazione legislative prive di garanzie adeguate semplicemente in assenza di persecuzioni sistemiche (come peraltro aveva suggerito la Corte di Cassazione nella sua ordinanza interlocutoria), dall’altra parte sembra innegabile che tale vincolo, come per altro prospettato dalla stessa Corte, avrà vita breve. Il Regolamento procedure che si applicherà dal giugno 2026 prevede esplicitamente la possibilità di designare Paesi di origine sicuri con eccezioni sia di natura territoriale (porzioni di territorio) sia di natura personale (gruppi individuabili di persone). Non solo. La Commissione europea ha presentato una proposta di emendamento dello stesso Regolamento procedure, intesa, in particolare, ad anticiparne parzialmente l’applicazione, compresa la facoltà per gli Stati membri di designare i Paesi di origine sicuri, pur in presenza delle eccezioni indicate.
La volontà del legislatore, tenuta in primario ordine dai giudici della Corte di giustizia, è innegabilmente cambiata: la deroga si farà norma, le procedure accelerate si applicheranno nella maggioranza dei casi, non solo per richiedenti provenienti da Paesi di origine integralmente sicuri ma anche per quelli originari di Paesi “sicuri ma non per tutti”.
2. Sul controllo giurisdizionale da parte del giudice nazionale
È stato giustamente osservato come i giudici lussemburghesi abbiano ribadito l’obbligo per gli Stati membri di rispettare i requisiti tecnici della Direttiva procedure, imponendo trasparenza e controllo giurisdizionale effettivo sulle fonti utilizzate per designare i Paesi di origine sicuri. Sul punto, il Governo italiano, nel tentativo di difendere ciò che resta del progetto di esternalizzazione in territorio Albanese, ha emanato una dura nota in commento alla sentenza, nella quale accusa la Corte di Giustizia di aver consegnato “a qualsivoglia giudice nazionale la decisione non sui singoli casi, bensì sulla parte della politica migratoria relativa alla disciplina dei rimpatri e delle espulsioni degli irregolari”. Il passaggio, senz’altro di linguaggio impreciso e intriso di un animo consapevolmente propagandistico, ha un fondo di verità: la Corte in effetti ha statuito chiaramente che spetta al giudice di prima istanza la verifica puntuale della correttezza della designazione dei Paesi di origine sicuri, la verifica delle fonti, il giudizio sulla loro attualità e il controllo rispetto all’applicazione delle stesse al caso concreto.
Tuttavia, non è affatto certo che la sentenza del 1° agosto abbia fugato tutti i dubbi sulla materia, né che essa consenta ai giudici nazionali di risolvere i casi pendenti senza ulteriori chiarimenti della Corte. Il compito sulle spalle dei giudici comuni sarà arduo, andando a gravare su uffici giudiziari (in particolare quelli italiani) oberati da un numero esorbitante di cause di prima grado in materia di protezione internazionale e spesso privi di tempo e/o di strumentazioni adeguate ed omogenee per effettuare approfondite ricerche sui Paesi di origine.
Sarà difficile, d’altra parte, per il legislatore italiano assicurare quel continuo e costante aggiornamento delle fonti di informazione imposto dalla necessità che, nell’ottica di determinare la presunzione di sicurezza, siano sempre rispettati i presupposti sostanziali fissati dalla legge. Ne è una dimostrazione il semplice fatto che l’approfondita relazione prevista dall’articolo 2-bis, comma 4-bis, d.lgs. n. 25/2008, con cui il Governo riferisce e aggiorna sulla situazione dei Paesi inclusi nell’elenco vigente e di quelli dei quali intende promuovere l’inclusione, è stata presentata al Senato il 1° aprile, invece che, come previsto, il 15 gennaio.
Inoltre, la Corte di Giustizia UE nella sua sentenza non sembra chiarire a sufficienza cosa debba fare il giudice nazionale di fronte a un procedimento accelerato nei confronti di un richiedente la cui provenienza da Paese sicuro viene messa in dubbio: la sentenza Alace e Canpelli parla sia di disapplicazione sia di rimedi effettivi, ma lo fa in maniera un po’ semplificata, lasciando nelle mani del giudice nazionale il difficile compito di capire come porsi di fronte a un controllo di validità caso per caso.
3. Sulle possibili conseguenze in merito al progetto italiano di esternalizzazione
Tali riflessioni ci portano logicamente a pensare alle possibili ricadute della vicenda sulla attuazione del Protocollo Italia-Albania. Per come era stato pensato all’inizio, la sentenza in oggetto rappresenta una chiara battuta di arresto: non è possibile – ad oggi – per l’Italia trasferire in territorio albanese le persone soggette a procedura accelerata, se tale procedura è stata applicata in ragione della provenienza da un Paese sicuro designato in modo incorretto secondo il giudice nazionale. Invalida la designazione, dunque la procedura accelerata, dunque il trasferimento. Nei fatti, la Corte di Giustizia dell’Unione europea ha dato ragione al Tribunale di Roma che per primo aveva sollevato il rinvio pregiudiziale: il giudice nazionale ha diritto, anzi deve, procedere al controllo sulla designazione di un Paese di origine definito sicuro, accedere alle fonti utilizzate per tale designazione, ricercarne altre se queste non sono accessibili o insufficienti o non aggiornate.
Ma gli sviluppi legislativi hanno ancora una volta mischiato le carte in tavola. Il decreto-legge del 28 marzo 2025 ha previsto che anche le persone migranti già presenti in Italia e destinatarie di un provvedimento di espulsione possono essere trasferite e trattenute in Albania: il centro di Gjadër assume dunque la veste di Centro per il rimpatrio. Il provvedimento, tra l’altro, è potenzialmente coerente con la proposta della Commissione europea con cui si istituisce un sistema europeo comune per i rimpatri, con procedure di rimpatrio più rapide ed efficaci e la possibilità giuridica di costruire in un Paese terzo degli “hub di rimpatrio” al fine di rimpatriare le persone che soggiornano illegalmente nell’UE destinatarie di una decisione definitiva di espulsione. I centri in Albania, se non saranno utilizzati come centri di trasferimento dei richiedenti sottoposti a procedura accelerata, lo saranno come centri per il rimpatrio. Sebbene i numeri non siano significativi, il Protocollo e la sua attuazione dovrebbero essere comunque formalmente salvi.
In conclusione, e come evidenziato anche dalla richiamata ordinanza interlocutoria della Corte di cassazione, è indubbio che l’assetto delineato si caratterizzi per una pluralità di rimedi, destinata ad arricchire il quadro delle garanzie poste a tutela dei diritti fondamentali. In tale prospettiva, almeno nella teoria, giudice comune e nazionale sono chiamati a svolgere un ruolo centrale nell’attuazione del diritto dell’Unione europea nell’ordinamento interno, utilizzando gli strumenti propri ognuno della loro competenza. Tuttavia, la traduzione concreta di questo principio solleva non poche difficoltà: da un lato, la Corte di giustizia mostra una fedeltà rigorosa alla volontà del legislatore europeo, dall’altro, demanda al giudice nazionale l’onere — e la responsabilità — di assicurare un controllo effettivo sulla designazione dei Paesi di origine sicuri, pur consapevole delle incertezze e delle tensioni sistemiche che ne derivano (comprese eventuali conseguenze sul progetto di esternalizzazione). Non si deve dimenticare infatti che il giudice nazionale non solo sarà deputato a controllare la correttezza della designazione ora, nella vigenza della Direttiva procedure, ma nel futuro anche della previsione delle eccezioni come statuito dal Regolamento, contando che si dovrà destreggiare tra lista nazionale e lista europea con (forse) differenti Paesi di origine. Come ha ammonito il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa Michael O’Flaherty, nel suo discorso presso l’Università Statale di Milano l’8 settembre 2025, sarebbe bene che le corti non siano esposte al rischio di supplire a scelte politiche mancate, specialmente in materie controverse come quella migratoria.
Ci si potrebbe allora domandare se questa scelta della Corte di Giustizia rifletta un sincero atto di fiducia verso le giurisdizioni interne, nell’ottica di una prossimità più reale ai casi concreti, o piuttosto una forma di rinvio funzionale a mantenere in equilibrio, solo temporaneamente, le diverse istanze coinvolte, in attesa dei prossimi sviluppi legislativi.
Sara Morlotti, ricercatrice Settore Legislazione
Milano, 11 settembre 2025